Lausunto on yhteiskirjoitettu elokuussa 2023. https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=c44569dd-bdde-48d3-8e35-380be60882b3
Kysymykset, joihin lausunnossa pyydetään ottamaan kantaa
1. Ovatko säädöspohja, toimijat ja pandemian hallinnan eri osa-alueet huomioitu suunnitelmassa riittävällä tavalla?
Kiitos mahdollisuudesta kommentoida suunnitelmaa. Paperi on erittäin tärkeä ja ajankohtainen, ja nykyinen suunnitelma tarjoaa hyvän pohjan kehittää riittävän yksityiskohtainen versio. Suunnitelma tuo hyvin yhteen useita pandemian hallinnan tärkeitä osa-alueita. Kuitenkin suunnitelma on ylimalkainen monien sellaisten asioiden suhteen, jotka koronapandemiassa todettiin puutteellisiksi ja jotka olisi syytä saada hyvään kuntoon ennen seuraavaa laajaa epidemiaa. Lintuinfluenssan osalta ollaan jo valitettavasti myöhästytty, vaikkei tauti koskekaan (vielä) ihmisväestöä. Nostamme esiin joitakin kehittämistä vaativia asioita.
PANDEMIAN HALLINNAN SÄÄDÖSPOHJA (4.1 ja yleisesti). Luonnoksessa ei ole kyllin perusteellisesti pohdittu koronapandemian kokemuksia, jotka osoittivat että sekä valmiuslaki että tartuntatautilaki kaipaavat uudistamista. Ensimmäinen virhe tehdään jo sanastossa (s. 14), jossa ‘poikkeusolot’ määritellään valmiuslain kautta. Tosiasiassa poikkeusolot on yleisempi, perustuslain 23 §:ssä käytetty käsite ja yritykset saada valmiuslaki sopusointuun vuoden 1999 perustuslain kanssa ovat toistaiseksi epäonnistuneet. Nykyiseen valmiuslakiin (2011) tartuntatautikriisi poikkeusolotyyppinä tuli valmistelun myöhäisessä vaiheessa ja ilman kunnollista pohdintaa siitä, millaiset toimivaltuudet saattaisivat olla tarpeen. Keväällä 2020 ja uudelleen keväällä 2021 tämä johti ns. tylppien keinojen priorisointiin, kun valmiuslaki otettiin käyttöön. Seurauksena oli tehokkaiden täsmätoimien pohdinnan ja valmistelun laiminlyönti. Säädöspohjaa uudistettaessa tulisi ottaa huomioon, että tartuntatautilaki itsessään voi olla yksi sellainen laki, johon perustuslain 23 §:n säännös poikkeusoloista viittaa ja joka siis voi sisältää tehokkaita ja täsmällisiä toimia, jotka saadaan ottaa käyttöön kun poikkeusolot laukaiseva pandemia on virallisesti todettu. Koska valmiuslain perusratkaisu lainsäädäntövallan delegoinnista on ristiriidassa perustuslain kanssa ja laki siksi jouduttiin säätämään perustuslain säätämisjärjestyksessä ns. poikkeuslakina, tartuntatautikriisiä poikkeusoloina koskeva tuleva sääntely – olipa se (uudessa) valmiuslaissa tai tartuntatautilaissa – on laadittava siten, että laki itse on täsmällinen ja tarkkarajainen eikä poikkeusolojen toimivaltuuksien käyttö edellytä asetusten antamista vaan ainoastaan laissa säädettyjen toimien toteuttamista.
Ilmavälitteisten patogeenien torjunnasta tulisi laatia ajanmukaiset säännökset esimerkiksi tartuntatautilakiin. Ne voitaisiin jakaa a) varautumista tarkoittaviin normaaliajan säännöksiin (esimerkiksi ilmanpuhdistimien ja ilmanlaadun mittauslaitteiden hankinta-, jakelu- ja seijoittamisvelvoitteista mm. työpaikoille, oppilaitoksiin, ravintoloihin, yleisöpalvelutiloihin sekä kokoontumis- ja kulttuuritiloihin) ja b) ilmavälitteisen pandemian poikkeusoloissa sovellettaviin täsmällisiin säännöksiin em. laitteiden käyttämisvelvollisuutta koskevista raja-arvoista.
Toinen luonnosta vaivaava puute jaksossa 4.1 ja yleisemmin on, että kirjoittamista on ohjannut ajatus yksilön perusoikeuksista julkiselle vallalle seuraavien velvoitteiden negatiivisesta luonteesta. Jos pandemian torjuntatoimet nähdään ensisijaisesti tai vain perusoikeuksia rajoittavina, silloin luonnoksen tekstin tapaan ylikorostuu niiden merkitys esteenä tehokkaille toimille. Jaksoa 4.1 ja tätä ratkaisua seuraten koko luonnoksessa tulisi käsitellä, kuinka oikeudesta elämään, oikeudesta terveyteen ja yhdenvertaisuudesta seuraa julkiselle vallalle myös positiivisia toimintavelvoitteita tehokkaasti estää vaarallisen tartuntataudin leviämistä ihmisten hengen, terveyden ja yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi. Erityisesti uuden patogeenin ilmaantuessa näitä positiivisia toimintavelvoitteita vielä korostaa luonnoksessa liki huomiotta jäänyt varovaisuusperiaate: on perusoikeuksien kannalta oikeutettua ottaa etenkin ilmavälitteisen tai ilmavälitteiseksi epäillyn patogeenin torjunnassa käyttöön tehokkaat ja täsmälliset torjuntakeinot, jotka on säädetty laissa (edellä ehdotetun mukaisesti) siten että niiden perusoikeuksia rajoittava vaikutus on arvioitu ja minimoitu samalla kun on toteutettu perusoikeuksista seuraavia positiivisia toimintavelvoitteita ihmisten hengen, terveyden ja yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi. Tylpät rajoitustoimet (esim. Uudenmaan sulku) ja niistä seuraavat rajut perusoikeusrajoitukset on mahdollista välttää luomalla ennalta lainsäädäntö ja valmiudet kattaville ja tehokkaille ilmahygieniatoimille.
Valmiuslain ja sen mahdollistamien tylppien (ja tehottomien) keinojen ylikorostaminen johti koronaepidemian oloissa siihen, että osa muun lainsäädännön kiireellisistä uudistamistarpeista jäi huomiotta. Tartuntatautilakiin tehtiin lukuisia pistemäisiä (kasuistisia) väliaikaisia muutoksia, joiden luonne usein liittyi valmiuslain tarjoamien toimivaltuuksien aukkojen paikkailuun. Samalla laiminlyöntiin mahdollisuudet ottaa tartuntatautilakiin säännökset tehokkaista ja perusoikeuksien kannalta vain vähäisiä yksilönvapauden rajoituksia aiheuttavista suojaustoimista kuten yksilölliset hengityssuojaimet ja tilojen ilmahygienia.
Pandemian torjunnassa perusoikeuksien rajoittamisoppiin olennaisena osana kuuluva suhteellisuusvaatimus saattaa näyttäytyä hyväksyttävän kollektiivisen intressin (esimerkiksi yleinen järjestys tai kansanterveys) välisenä valintana, mutta erittäin usein myös kilpailevien perusoikeuksien välisenä yhteensovittamisena. Tältä kannalta luonnoksen jaksossa 4.1 esitetty luonnehdinta on puutteellinen: “Suhteellisuusvaatimuksen mukaisesti perusoikeuksiin kohdistuvien rajoitusten tulee olla välttämättömiä niiden tavoitteen saavuttamiseksi sekä laajuudeltaan oikeassa suhteessa perusoikeuksien suojaamaan oikeushyvään ja rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painoarvoon.” Tässä sekoittuvat keskenään hyväksyttävän yhteiskunnallisen tavoitteen vaatimus (legitimate aim) ja varsinainen suhteellisuusvaatimus (strict proportionality). Jälkimmäisessä ei ole kyse perusoikeuden kanssa kilpailevan oikeushyvän hyväksyttävyyden tai painavuuden abstraktista arvioinnista vaan konkreettisesta hyötyjen ja haittojen punninnasta: kuinka paljon hyötyä tavoitellun yhteiskunnallisen intressin (mukaan lukien muiden perusoikeuksien toteuttaminen) saavutetaan konkreettisen perusoikeusrajoituksen kautta, ja minkä asteinen on se perusoikeushaitta, jonka viimeksi mainittu aiheuttaa. Suhteellisuusvaatimuksessa on siten kysymys myös tosiseikkoihin perustuvan päätöksenteon vaatimuksesta, joka edellyttää saavutettavan hyödyn ja perusoikeushaitan kvantifiointia, jotta mielekäs konkreettinen vertailu voidaan tehdä. Näin suhteellisuusvaatimus on ymmärretty esimerkiksi YK:n ihmisoikeuskomitean yleisessä kannanotossa nro 37, joka koskee kokoontumisvapautta ja jossa nimenomaisesti on tarkasteltu pandemian (COVID-19) oloissa toteutettavia tämän perusoikeuden rajoituksia (ks. YK-asiakirja CCPR/C/GC/37)..
Kuvatut ongelmat toistuvat jaksossa 5 johtamisesta, koordinaatiosta ja yhteistyöstä, jonka johdantokappale ja jaksot 5.2 ja 5.3 eivät ota huomioon perusoikeuksista seuraavia positiivisia toimintavelvoitteita. Mm. ilmavälitteisiä pandemioita koskevien varautumisvelvoitteiden ja poikkeusoloissa käyttöön otettavien täsmällisten toteuttamisvelvoitteiden sisällyttäminen tartuntatautilakiin tai muualle lainsäädäntöön muuttaisi jaksossa 5 kuvattua johtamisjärjestelmää.
Myös jakso 10.1 on kirjoitettu perusoikeuksien negatiivisia velvoitteita painottavasta näkökulmasta sivuuttaen perusoikeuksista seuraavat positiiviset toimintavelvoitteet ihmisten elämän, terveyden ja yhdenvertaisuuden turvaamiseksi.
KOTITESTAUS JA RAPORTOINTI. Tilannekuvan mittareissa (6.1, Taulukko 1) mainitaan kotitestein varmennetut ja itse raportoidut tapaukset nopeimmaksi tartuntatilanteen mittariksi. Tämä mittari voi kuitenkin toimia vain, jos ihmisillä on käytössään kotitestit, järjestelmä johon tällaisia tietoja kerätään ja halu raportoida omia tietojaan. Koronapandemian aikana THL:ssä tällaisen järjestelmän rakentamista harkittiin, mutta siitä luovuttiin. Järjestelmäpohja olisi järkevää rakentaa valmiiksi. Vastaava pohja voisi toimia useiden erilaisten sairastumistilanteiden seurannassa, kun ihmiset ovat jo oppineet kotitestien tekemisen. Järjestelmää olisi mahdollista hyödyntää mm. vuosittaisen influenssa-aallon osaseurannassa ja näin opettaa ihmisille raportointi myös pandemiatilannetta varten. Motivointi voi onnistua esimerkiksi keräämällä tietoja lapsiperheiden hengitystie- ja oksennustaudeista. Vuosittaista tautitaakkaa olisi mahdollista lievittää paikallisen tilanteen tiedotuksella, jolloin myös torjuntatapoja voidaan ottaa käyttöön tilanteen mukaan paikallisesti esimerkiksi kouluissa ja päiväkodeissa, joiden rooli monien infektioiden kierrossa on pandemian myötä saanut tieteellistä vahvistusta. Tartuntaketjujen katkaisu ja tautitaakan täsmälllisempi ymmärtäminen mahdollistaa lyhyemmät sairauspoissaolot niin oppilaille kuin heidän vanhemmilleen, joka on kansantaloudellisesti kannattavaa. Kotitestaus ja -jäljitys vähentäisi lasten ja vanhempien sairastumiskierrettä, halukkaita käyttäjiä varmaan löytyisi ja järjestelmästä kertyisi kokemusta normaaliaikanakin. Lisäksi yhteiskunnan tulisi varmistaa, että antigeenipikatestien tuotantokapasiteettia on, tuotteiden hinta on maltillinen, ja uusia testejä voidaan nopeasti alkaa valmistaa. Kotitestauksen osalta on pandemian aikana osoitettu että usein yhdistelmätestaus nenän ja nielun alueelta on tehokkaampi saamaan myös alkuvaiheen infektioita kiinni ainakin SARS-CoV-2 viruksen osalta ja osa (esim. UK, Canada) terveysviranomaiset ovat ohjeistaneet näin ollen yhdistelmätestaukseen. Myös testausmenetelmiä tulisi näin ollen kehittää, jotta herkkyys olisi mahdollisimman hyvä.
TARTUNNANJÄLJITYS
Jotta tartunnanjäljitys on tehokasta, tulisi myös tartunnanjäljitysprosessin olla mahdollisimman pitkälle automatisoitu. Ketjut tulee katkaista mahdollisimman nopeasti ja tartunnanjäljitys joka on päiviä, tai jopa viikkoja, myöhässä tuloksista ei ole vaikuttava vaan tuhlaa jäljitysresurssia. Mahdollisuuksia esimerkiksi digitaalisen tiedon hyödyntämiseen tämän puitteissa paremmin tulisi selvittää ja luoda alustat valmiiksi. Esimerkki hyvin toimivasta tartunnanjäljitysilmoituksesta voisi olla yhdistää Koronavilkun tapainen toimintamalli, jossa voidaan tunnistaa altistuneet Bluetooth-tiedoista, mutta kehitettynä, jolloin positiivinen testitulos kontaktilla aiheuttaisi automaattisen tekstiviesti-ilmoituksen altistuneille yhtä aikaa kun sairastunut saa testitulostiedon tekstiviestillä. Viestin muotoilu lienee mahdollista rakentaa niin ettei yksityisyydensuoja ylity. “Olette altistuneet tartuntataudille XX.XX.XXXX-XX.XX.XXXX välisenä aikana, hakeuduthan testiin (linkki) mikäli Sinulle kehittyy oireita ja huomioithan altistumisen suojaamalla muita riskitilanteissa seuraavan X vrk aikana.”
PANDEMIAMALLIT. Pandemian mallintamisessa (6.2) esitellään muutamia perusasioita epidemiamalleista ja niiden käytöstä. Kappale ei kuitenkaan anna mitään hyödyllistä tietoa mallinnuskapasiteetin parantamiseksi Suomessa. Koronapandemian aikana THL:n mallinnusryhmä toimi erittäin ohuilla resursseilla ja kovan aikapaineen alla. Poliittiset päätöksentekijät myös lisäsivät merkittävästi painetta ja usein ohittivat mallintajien havaintoja. Esimerkiksi kuntavaalien siirto tehtiin minimaalisen mallinnustiedon varassa. Mallinnuskapasiteettia olisi välttämättä parannettava. Suomessa pitäisi olla käytössä muutama avoimen koodin malli esimerkiksi SEIR- ja agenttipohjaiseen epidemian ja mahdollisten toimenpiteiden tarkasteluun. Niiden käyttöosaamista pitäisi olla THL:ssä ja myös hyvinvointialueilla, jolloin saataisiin monipuolisempia ja paikallisempia tilannekatsauksia. Myös mallien tarvitseman tilannetiedon virta laboratorioista tai kotitesteistä mallin osaksi pitää suunnitella, toteuttaa ja harjoitella normaalioloissa. Suomessa kehitettiin agenttipohjainen Reina-koronamalli jo huhtikuussa 2020, mutta sen käyttöönottoon ei ollut THL:ssä halua. Koska ketteryyttä ei näytä pandemian iskiessä olevan, tällaiset käyttöönotot ja harjoittelut pitää tehdä hyvissä ajoin ja konkreettisesti, ei ylimalkaisina ohjeina.
Mallien avoimuus on tärkeää monesta syystä. Niiden kehittäminen on nopeampaa ja helpompaa, kun virheenkorjausta ja muuta työtä voidaan hajauttaa. Lähtökohtaisesti avoin järjestelmä pakottaa miettimään tietosuojakysymykset heti alussa, jolloin niihin ei törmätä pandemian alkaessa. Tulokset ovat uskottavampia ja luotettavampia, kun on tiedossa mahdollisuus etsiä ja raportoida puutteita. Näistä syistä epidemiamallit pitäisikin yksiselitteisesti määritellä julkisuuslain piiriin kuuluviksi julkisiksi asiakirjoiksi, joihin kansalaisilla on oikeus tutustua, kehittää ja hyödyntää.
RISKIARVIOINTI. Mitä äsken sanottiin malleista pätee myös riskiarviointiin (6.4). Riskiarvioinnin kyvykkyyttä pitää kehittää ja varmistaa, että voidaan arvioida erilaisten toimenpiteiden (maskisuositus, jäljitys, tuuletus, rokotukset) riskejä ja vaikutuksia. Myös riskiarviointimallien on oltava avoimella koodilla toteutettuja, jotta niitä voidaan jakaa, kehittää ja validoida. Koronapandemian aikana myös riskiarviointiosaamista oli tarjolla, mutta sitä ei tilannearvioinnin tekemiseen käytetty. Siksi on tärkeää, että nämä käytännöt luodaan silloin, kun on normaalitilanne.
RISKIRYHMÄT
Omaksi kohdaksi on nostettava riskiryhmät ja niiden huomioiminen niin yhteiskunnan palveluiden saavutettavuuden kuin taudeilta suojautumisen osalta. Riskiryhmät ovat keskimääräistä suuremmassa alttiudessa vakavaan sairauteen ja kuolemaan. Myös heillä on kuitenkin oltava mahdollisuus osallistua ja hoitaa päivittäisasioita ja kohdata läheisiä myös poikkeusoloissa. Koronapandemiassa riskiryhmien osana oli lähinnä itse huolehtia eristäytymisestä ylimalkaisten ohjeiden varassa. Kuitenkin juuri näiden ryhmien osalta tulisi huomioida tehokkaampien mekaanisten keinojen (kuten ilmanvaihdon parantamisen) ja henkilösuojainten, kuten hengityssuojainten, käyttö mahdollistamaan sosiaalista kanssakäymistä, suojaamaan heitä esimerkiksi sairaanhoidon ja sosiaalityön käyntien yhteydessä infektioilta ja mahdollistamaan päivittäisasioiden hoito. Tämän toteutuminen vaatii aktiivista yhteiskunnan informointia muiden huomioinnista ja lähtökohtaista ajattelua toiminnan mahdollistamisesta turvallisesti sen estämisen sijaan. Tietoa tulisi toteuttaa hyvin selkeässä muodossa, kuvallisin tai video-ohjeistuksin ja alueen mukaan usealla kielellä. Tietoa tulisi jakaa yleisissä sosiaalisissa kanavissa, sillä kuntatoimijoiden sivuille haudatut ohjeet löytävät harvoin kohdeyleisönsä.
PANDEMIAN VAIKUTUKSET
Pandemian vaikutuksissa tulisi huomioida nyt esiteltyjen suorien kuolemien ja sairaalahoidon kuormituksen lisäksi mm. väestön kokonaisterveyteen kohdistuvat muutokset ja niiden vaikutukset ja taloudelliset kokonaisvaikutukset sekä mahdollisesti odotettavissa olevat pitkäaikaiset vaikutukset. Esimerkiksi koronapandemian osalta pitkäaikaisvaikutusten arvio on yhä ollut puutteellista ja jäänyt niin riskiarviossa kuin infektiosta tiedottamisessa sivuun, vaikka kansainvälinen tieteellinen näyttö hyvin merkittävistä vaikutuksista sydän- ja verisuonitauteihin, diabetekseen, munuaisterveyteen ja myös aivoterveyteen on hyvin suurilla potilasmäärillä tutkittua ja todettua. Myös toiminnalliset pitkäaikaisvaikutukset tulisi huomioida, kuten pitkäaikainen korona. Erityisesti kun tauti kulkee laajasti läpi väestön muodostavat kokonaisriskien nousut tulevaisuuden terveydenhuollon kuormitusta, vaikuttavat työkykyyn ja laatupainotteisiin elinvuosiin, ennen kaikkea mikäli päätetapahtumien (kuten sydän- ja aivoinfarktien) ennaltaehkäisyssä epäonnistutaan. Tämän tapaiset pandemiavaikutukset näkyvät todennäköisemmin voimakkaammin ylikuolleisuudessa, sillä päätetapahtuma saattaa tapahtua kuukausia tai vuosia itse infektion jälkeen. Ylikuolleisuuden, sairauspoissaolojen, työkyvyn ja pitkäaikaissairauksien esiintymisen muutosten ja mittarien tulisikin olla osa kokonaisarviota pandemian vaikutuksista.
TARTUNTAREITTIEN HUOMIOIMINEN
Pandemiaohjeistuksessa olisi hyvä olla laajempi katsaus viime vuosien aikana kehittyneeseen tietouteen tartuntareittien osalta: tartuntareitit ovat toistensa jatkumoita ja niihin vaikuttavat fysiologiset prosessit hiukkasten muodostumisessa. Mikäli taudinaiheuttaja esiintyy hengitysteissä, kuten useat potentiaalisesti pandeemiset patogeenit, erittyy sitä niin hengityksen, puheen, laulun, yskän kuin aivastamisen mukana ja syntyvien hiukkasten koko ja määrä riippuu toiminnasta ja henkilökohtaisista ominaisuuksista. Merkittävä osa syntyvistä hiukkasista on kuitenkin kokoluokkaa, joka kulkeutuu ilman mukana ja voidaan hengittää. Mikäli patogeeni pystyy säilymään aerosoleissa (kuten esim. SARS-CoV-1, SARS-CoV-2 ja influenssa), on ilmavälitteinen tartuntareitti huomioitava. Ilmasta patogeenia päätyy myös pinnoille ja riippuen patogeenin kyvystä sietää kuivumista, voivat tätä kautta saatavat altistukset myös olla potentiaalinen tartuntalähde. Koska tartuntareitti määrittää merkittävää osaa suojaustoimista ja ohjeista, on sen monimuotoisuuden huomioiminen erittäin tärkeä osa varautumista. Se määrittää myös riskitilanteiden tunnistamista ja niihin varautumista etukäteen. Esimerkiksi ilmavälitteisen taudin riskejä tilassa voidaan laskea tilaan tehtävillä ilmanvaihdon tehostuksilla ja paikallisilla ilman hiukkaspuhdistimilla. Myös näitä tehostuksia varten tulisi olla suunnitelmat niin julkisiin tiloihin kuin sosiaali- ja terveydenhuoltoon, ja ne pitää rakentaa juuri pandemiaa ajatellen. Vastaavia keinoja voitaisiin käyttää myös kausiluontoisesti hengitystieinfektiotaakan vähentämiseen. Tähän mennessä merkittävin juuri pandemialähtöinen ilmanvaihtosuunnittelustandardi on ASHRAEn standardi 241, jota olisi mahdollista käyttää suunnittelun pohjana. https://ashrae.iwrapper.com/ASHRAE_PREVIEW_ONLY_STANDARDS/STD_241_2023
TILANNEKUVAN YLLÄPITO
COVID-19 pandemian aikana THL toi esille, että heillä ei ollut varsinaista resurssia, joka voitaisiin irrottaa seuraamaan pandemiaan liittyvää kansainvälisen tutkimustiedon kehittymistä ja tekemään systemaattista kirjallisuusseurantaa. Tällaisessa tilanteessa tarvittavan resurssin nopea luominen/irrottaminen on kuitenkin välttämätöntä(*, koska uuden edessä nykypäivän ympäristössä tiedon kehittyminen on erittäin nopeaa ja vaatii herkeämätöntä uutis-, tilasto- ja tutkimustiedon kertymisen seurantaa, jotta toimet voidaan perustaa kunkin hetken parhaalle mahdolliselle tilannekuvalle. Tämä ei pandemian aikana selkeästi ole toteutunut, ja seurauksena päättäjille ja kansalaisille jaettiin kriittisiä tietoja ja ohjeita, jotka olivat jo osoittautuneet harhaisiksi. Tulevaisuudessa olisi erittäin tärkeää, että sekä keskusteluyhteyttä yliopistojen ja tutkimuslaitosten suuntaan, että sisäistä resurssia kehitettäisiin, jotta tieto saavuttaisi myös päättäjät ja poliitikot mahdollisimman hyvin. Poikkeustilanteessa tulee olla tähän työhön irrotettavaa resurssia, joka pitää joko erikseen palkata tai jo muutoin korvamerkitä irroitettavaksi muusta työstä tarpeen mukaan.
*) Vertailun vuoksi: Tshernobylin ydinonnettomuuden jälkeen Säteilyturvakeskus, Kansanterveyslaitos, Helsingin yliopiston radiokemian laitos, ja Kuopion yliopiston ympäristöhygienian laitos järjestäytyivät jo muutaman onnettomuuden jälkeisen ensi vuorokauden aikana ensin ad hoc ja sitten STM:n ja Suomen Akatemian rahoituksella parissa viikossa monipuoliseksi ja tehokkaaksi kansalliseksi yhteistyöverkostoksi. Se käynnisti jo toukokuun 1986 alkupäivinä joukon kenttätutkimuksia ja laskennallisia selvityksiä sekä verkostoitui nopeasti yli Pohjoismaiden ja WHO:n kautta laajemmallekin. Tällä yhteistyöllä oli ratkaiseva vaikutus kaikkeen siihen mihin ydinonnettomuuden ja sen aiheuttaman laskeuman suhteen Suomessa jo ennen kesää ja sen aikana ryhdyttiin ja [onneksi] ei ryhdytty, ja samoin kaikkeen siihen, mitä koko onnettomuudesta ja sen seurauksista tulevan varalle opittiin, raportoitiin ja julkaistiin. Tällaiseen aivan uuden mittakaavan tilanteen haltuun ottoon riittävän resurssin luominen STUKin sisällä tavanomaisten henkilöstö- ja budjettipäätöksenteon kautta olisi vienyt vuosia, eikä sitä tietenkään olisi koskaan tapahtunut.
2. Ovatko läpileikkaavat teemat asianmukaisia ja huomioitu riittävällä tavalla kautta suunnitelman?
Yhteinen tilannekuva (2.2.4) on erinomainen tavoite, mutta suunnitelma ei kerro mitään oppeja koronapandemiasta. Silloin pandemiatilannekuvassa oli “THL:n virallinen totuus” ja sitten muiden “nojatuoliasiantuntijoiden” eriäviä mielipiteitä joistakin asioista. THL:n ulkopuolella ryhmittyi nopeasti ad hoc ryhmiä kansainvälisesti verkottuneista, toimivista ja ansioituneista tutkijoista ja asiantuntijoista jotka seurasivat päiväntasaisesti kansainvälisen seuranta- ja tutkimustiedon kertymistä, analysoivat ja keskustelivat siitä keskenään erilaisilla alustoilla ja pyrkivät aktiivisesti jakamaan tietojaan ja näkemyksiään eri medioissa myös päättäjille ja kansalaisille. Sen sijaan, että THL olisi tarttunut mahdollisuuteen tehdä yhteistyötä ja saada sen kautta käyttöönsä omaa asiantuntemustaan huomattavasti laajemman asiantuntemuspohjan ja monipuolisemman verkoston, THL pyrki aktiivisesti estämään näiden muiden näkemysten esiintulon silloinkin, kun ne olivat perusteltuja. Jos eriävä mielipide myöhemmin osoittautuikin oikeammaksi, virallista totuutta vaivihkaa muutettiin ilman selitystä. Mitään yhteistä tilannekuvaa ei siis ollut, vaan oli eri ryhmiä, joilla oli jokaisella oma tilannekuvansa ja sen mukaiset päätelmät.
THL:n asiantuntijoiden kanssa puhuessani päädyin käsitykseen, että tavoitteena oli kriisiviestinnän oppien mukaisesti puhua yhdellä selkeällä äänellä, ja kaikkien asiantuntijoiden haluttiin “ryhmittyvän kenraalin taakse”. Tavoite epäonnistui, koska kenraali ei halunnut kuulla eriäviä näkemyksiä ja luoda yhteistä tilannekuvaa, jolloin erimieliset asiantuntijat viestivät näkemyksiään suoraan median kanssa. Jos siis halutaan luoda yhteinen tilannekuva, on välttämätöntä rakentaa käytännöt eriävien näkemysten kuuntelemiseen.
Erityinen sääli oli, että THL:ssä oli kehitetty tietokide-konsepti ja työkalu nimenomaan yhteisen tilannekuvan tuottamiseen ja helpottamaan tiedon joukkoistavaa keräämistä. Se päätettiin jättää hyllylle juuri, kun sitä olisi kipeimmin tarvittu.
Tilannekuvaan liittyen: Viestintää (7.1 – 7.4) käsitellään yksisuuntaisena viranomaiselta kansalaiseen päin kulkevana tiedottamisena. Kansalaisten näkemyksiä kehotetaan keräämään esimerkiksi kyselytutkimuksin ja mediasta. Tällöin jää kokonaan huomaamatta se mahdollisuus, että kansalaiset otettaisiin mukaan aktiivisiksi toimijoiksi ja keskustelun osapuoliksi. Tähänkin lausuntopyyntöön tulleista vastauksista useimmissa näkyy närkästys siitä, että kansalaisia pakotetaan johonkin ilman heidän suostumustaan ja osallistumistaan. Pelkään pahoin, että seuraavan pandemian kohdalla tämä uusi negatiivinen perusasenne tulee vaikeuttamaan viranomaisten toimintaa huomattavasti koronapandemian alkuun verrattuna. Siksi pitäisi erityisesti varautua kansalaisten laajaan kuulemiseen ja osallistamiseen. Tähän eivät tietenkään pelkät viranomaisresurssit riitä, vaan on suunniteltava vapaaehtoisvoimin toimivaa osallistamista. Sosiaalisessa mediassa käytäviin keskusteluihin on pystyttävä osallistumaan ja vaikuttamaan niiden ehdoilla, mikä on mahdotonta jos keskusteluita ei alun perinkään seurata. Disinformaation kitkemiseksi viranomaisten on oltava proaktiivisesti läsnä keskustelualustoilla.
3. Miten suunnitelmaa tulisi muuttaa, jotta se palvelisi parhaalla mahdollisella tavalla sosiaali- ja terveydenhuollon varautumista ja valmiussuunnittelua alueellisella ja valtakunnallisella tasolla?
TOIMENPITEISTÄ. Suunnitelman tarkoitusta ja rakennetta tulisi muuttaa olennaisesti. Otsikon sana “suunnitelma” antaa odottaa, että sisältönä on lista toimenpiteistä, joiden sisältö, vastuutaho ja resurssit kuvataan niin tarkasti, että asianomaiset tahot voivat ne toteuttaa. Painopiste voi olla a) toimenpiteissä, jotka pitää saada toteutettua ennen seuraavaa pandemiaa jotta olemme valmiina, b) toimenpiteissä, jotka on valmiiksi suunniteltu toteutettavaksi sitten, kun seuraava pandemia alkaa, tai c) molemmissa. Nyt sen painopiste ei ole kummassakaan.
Sellainen ajatus, että seuraavasta suuren mittakaavan pandemiasta, potentiaalisesti katastrofaalisesta saastelaskeumasta, ilmastonmuutoksen käynnistämästä tapahtumavyörystä tms. käynnistyvät väestön terveysseuraamukset voitaisiin hallita yhden vastuuviranomaisen olemassa olevilla resursseilla, virkatyönä, ennalta laadittua suunnitelmaa noudattaen on epärealistinen. Jokainen todellinen suurtilanne on olennaisella tavalla uusi ja ainutkertainen, ja ylittää ko. vastuuviranomaisen osaamis- ja resurssikapasiteetin – ei se muutoin olisi suurtilanne. COVID-19 ei ole se pandemia, johon “Kansallinen varautumissuunnitelma influenssapandemiaa varten” valmistautui v. 2012. Samalla kun on tärkeää, että uuden tilanteen kaatuessa päälle käytössä on yleinen suunnitelma, jonka mukaan toimijat hälytetään ja toimet käynnistetään, on kuitenkin vielä paljon tärkeämpää, että tilannekuvan kehittyessä mukaan saadaan nopeasti yhteiskunnan kaikilta osa-alueilta ne uudet resurssit, jotka muuttuva tilannekuva osoittaa tarpeellisiksi, ja että niin suunnitelma kuin toimetkin reagoivat tosiajassa näihin tilannekuvan muutoksiin. Tämä ei edellytä niinkään tapauskohtaisen vastuuviranomaisen käskyvaltaa kuin sen reagointinopeutta, yhteistyöhalua ja verkostoitumiskykyä. Asiantuntijat, jotka näkevät että heidän osaamistaan tarvitaan kansallisessa suurtilanteessa, ovat itse lähes poikkeuksetta enemmän kuin halukkaita antamaan panoksensa ohi byrokraattisten muotokysymysten.
MITTAREISTA. Nykyinen luonnos esittelee erityyppisiä mittareita vain yleisluontoisesti, joskin sinänsä asiantuntevasti. Mutta itseraportoiduista tartunnoista todetaan vain, että niitä voidaan käyttää lisätietona, jos “…laboratoriodiagnostiikkaa ei ole saatavilla.” Tekstistä jää puuttumaan aivan olennaisia tietoja, kuten:
- Miten tiedonkeruu itseraportoiduista tartunnoista käynnistetään kesken pandemian, jos laboratoriodiagnostiikka osoittautuu puutteelliseksi?
- Kuka päättää tiedonkeruun aloittamisesta ja vastaa siitä?
- Millaisia tietosuojakysymyksiä itseraportointiin liittyy ja miten ne ratkotaan ennen kuin siihen on tarvetta?
- Miksi tiedonkeruujärjestelmää ei ehdoteta rakennettavaksi ja testattavaksi jo normaaliaikana, jotta se olisi toiminnassa, kun tosipaikka tulee? Tätä ajatusta on avattu myös kohdassa 1.
- THL:n asiantuntijoiden mukaan tätä harkittiin koronapandemian aikana, mutta ajatuksesta luovuttiin. Jos kyseiset perustelut ovat edelleen voimassa, tämä tärkeä oppi olisi tärkeä lausua ääneen tässä paperissa.
Itseraportointi on vain yksi esimerkki raportin keskeisestä ongelmasta: se esittelee pandemioihin liittyviä olennaisia asioita, mutta ei tarjoa suunnitelmaa sellaisista toimenpiteistä, joita voitaisiin tehdä etukäteen tai toteuttaa pandemian aikana. Myöskään ei ole tarjolla hyödyllisiä oppeja toimenpiteistä, jotka osoittautuivat hyödyttömiksi ja joita pitää jatkossa välttää. Oliko Uudenmaan saarto sellainen? Suunnitelma ei kerro.
Maskiosio on toinen esimerkki hyödyttömästä tekstikappaleesta. Siinä kerrotaan kirurgisista ja FFP2-maskeista sekä visiireistä, mutta ei oteta mitään kantaa niiden eroihin tehossa. Rivien välistä voi arvailla, että visiiri on huonompi kuin maski, mutta vähentääkö se kuitenkin merkittävästi altistumisriskiä? Kuinka paljon parempi on FFP2-suojain kirurgiseen maskiin verrattuna? Onko epidemiasuojauksessa ylipäänsä järkeä käyttää FFP2-maskien sijasta kirurgisia maskeja, jotka on tarkoitettu lähinnä henkilökunnan pärskeiden pysäyttämiseen leikkaussalissa? Kuinka pitkään yhtä FFP2-suojainta voi käyttää kerrallaan, ja voiko sen käytön jälkeen desinfioida uudelleenkäyttöä varten? Onko varmistettu, että hyvien suojainten saatavuus ja tuotanto riittävät uuden pandemian oloissa? Mihinkään näistä tärkeistä kysymyksistä ei vastata. Nämä kysymykset ehkä ovat liian yksityiskohtaisia pandemiasuunnitelmaan laitettavaksi. Kuitenkin suunnitelmassa on pohdittava ja esitettävä keinoja, joiden avulla näihin kysymyksiin saadaan vastauksia ennen kuin seuraava pandemia iskee. Vähintään on kuvattava prosessi, jolla näihin kysymyksiin vastataan.
4. Muita muutosehdotuksia?
Kesäkuussa luonnoksen tullessa lausunnolle ei vielä ollut tiedossa lintuinfluenssan huolestuttava leviäminen turkistarhoilla. Tämä puute on nyt viimeistelyvaiheessa korjattava. Virusten leviäminen eri lajien välillä on kriittiseksi kysymykseksi erityisesti Suomessa, joka on yksi harvoja turkistarhausta harrastavia maita maailmassa.
Eläintautien torjunnasta puhutaan suunnitelmassa melko paljon, ja myös eri viranomaisten vastuita ja tehtäviä esitellään. Kuitenkin isot kysymykset jäävät ilman huomiota. Ruokavirasto on toki turkistarhojen osalta ryhdistäytynyt ja määrännyt tartuntavaarassa olevia eläimiä lopetettavaksi. Kuitenkaan julkisuudessa ei ole nähty valtiollisen toimijan riskiarviota koko turkistarhauksen mielekkyydestä sen aiheuttaman pandemiariskin takia. Mikä taho voi ottaa kantaa koko elinkeinosta? Siihen savottaan eivät vapaaehtoisesti lähde sen enempää virkamiehet kuin poliitikotkaan. (Ruokavirastolle tehtiin asiasta tietopyyntö, ja he kieltäytyivät ottamasta kantaa tähän asiaan sen poliittisen luonteen takia. Poliitikkojen paneutumisen tasoa kuvaa uutinen, jonka mukaan pääministeri ja maa- ja metsätalousministeri keskustelivat aiheesta vakavasti, koska ”Haluttiin varmistaa, että asiat ovat hoidossa.” https://www.hs.fi/politiikka/art-2000009789995.html) Mutta sellainen riskinarviointi on välttämätön, jos otamme tulevaisuuden pandemiariskit tosissamme.
Pandemiasuunnitelmassa on siis välttämätöntä ottaa kantaa siihen, miten tuo riskinarviointi saadaan tehdyksi ja kuka sen tekee.
Suunnitelmassa on muutamia kohtia, joissa on suunnitelman sisäisiä ristiriitaisuuksia. Esimerkiksi “Pandemiaskenaariot”-kohdassa vaikeaksi pandemiaksi kuvataan mm. ilmavälitteistä pandemiaa, joka infektoi suuren osan väestöstä ja aiheuttaa yli 8 300 kuolemaa. COVID-19 täyttää edellä mainitut kriteerit, mutta sitä kuvataan silti keskivaikeana.
Suunnitelmassa puhutaan ilmastoinnista, vaikka tarkoitetaan ilmanvaihtoa. Ilmastointi viittaa ennen kaikkea sisäilman koneelliseen viilentämiseen tai lämmittämiseen ja kosteuden säätöön. Pandemian osalta merkittävää on puhtaan ilman tuotto, eli ilmanvaihdon tehokkuus ja ilmanpuhdistus. Termistö olisi hyvä korjata, jotta myös lukija on varmasti kartalla, mistä puhutaan.
Jaksossa 6 on taulukossa 1 sinänsä totuudenmukaisesti todettu, että ajallisen yhteyteen perustuva kuolemansyyn määrittely “voi yliarvioida kuolemantapauksia”, mutta samalla on jätetty huomiotta kuinka patogeenin aiheuttama ihmisiä pysyvästi vammauttava monielinsairaus väistämättä – jo pandemian aikaisen tiedon puutteellisuuden takia – johtaa pitkän ajan kuolemantapausten määrän aliarviointiin. Riskiarviointia koskevaan jakson 6.4 johdantokappaleeseen tulisikin lisätä maininta kokonaiskuolleisuuden ja kuolinsyyluokkien suhteellisessa esiintymisessä ilmenevien muutosten merkityksestä riskiarviossa.
Suunnitelman teksti edellyttää nykyistä luonnosta selkeämpiä valintoja suhteessa deonttisten (normatiivisten) ja episteemisten (deskriptiivisten) ilmaisujen käyttöön. Esimerkiksi liitteen 2 johdannossa esiintyy sarja verbimuotoja “käytetään”, “saatetaan käyttää”, “kannattaa noudattaa”, “on täytettävä” ja “voi olla”. Valinnat eivät ole vain kielellisiä vaan ne ilmaisevat kirjoittajan epävarmuutta sen suhteen, mistä asioista on tutkittua tietoa tai mitkä toimenpiteet ovat perusoikeuksista seuraavien positiivisten toimintavelvoitteiden edellyttämiä.
Kunnioittavasti 29.8.2023
Open Knowledge Finland ry
<henkilöallekirjoittajat>